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在城市更新项目前期阶段（指处于项目立项及专项规划报批等前期阶段），拟参与项目开发的开发商（合作企业）往往会与村股份公司（村集体）先行签订前期合作协议、合作意向书，并向村股份公司支付一笔专项合作保证金，该笔合作保证金作为协议项下合同义务履行的重要担保。此外，合作协议一般还会约定项目前期费用的投入由合作企业先行承担以及后续处置事宜。

如因政策变化、项目推进受阻、合作企业资金困难等原因，项目前期合作协议难以继续履行，关于合作保证金应当没收还是退还、前期投入费用处理的问题，往往会成为合作企业与村集体关注的核心问题。即便合作协议中已约定了应予退还或没收保证金的具体情形，是否意味着一旦符合该类情形，村集体就应当退还或全额没收合作保证金呢？本文将围绕城市更新项目前期阶段经济关系清理涉及的合作保证金与前期投入费用的法律性质、处理等相关问题展开论述。

目 录

一、合作保证金：担保属性与违约金功能的双重属性

（一）合作保证金的担保属性

（二）合作保证金的违约金功能

二、合作保证金处理方式分析

（一）尊重意思自治，协议约定优先

（二）协商解除或法定解除情形下损失平衡分配

三、前期投入费用：实现项目合作的履约成本

四、前期投入费用处理方式分析

01、合作保证金：担保属性与违约金功能的双重属性

（一）合作保证金的担保属性

在城市更新项目前期合作关系中，合作保证金通常是合作企业为担保其与村集体之间合作协议的履行，向村集体给付一定金额金钱以担保债权实现的非典型担保方式。就合作保证金的没收条件而言，部分前期合作协议约定不以村集体（收取方）实际遭受损失为前提，只要合作企业发生合同约定的情形，村集体即可依据合作协议约定拒绝退还合作保证金，无需以损害事实的存在为要件。从合作保证金的监管层面来看，合作保证金专用账户具有以下三个核心特征：一是账户需以村集体名义依法开立，符合集体资产账户管理规范；二是资金的实际持有权与管理权由村集体行使，确保资金管控符合集体资产监管要求；三是账户的所有操作需接受多方主体的严格监督，监督方式包括但不限于街道、集资等部门监管、定期核查账户等。

根据合作保证金及专用账户的特性，合作保证金应属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第七十条关于保证金质押担保制度的规范范畴：“债务人或者第三人为担保债务的履行，设立专门的保证金账户并由债权人实际控制，或者将其资金存入债权人设立的保证金账户，债权人主张就账户内的款项优先受偿的，人民法院应予支持。当事人以保证金账户内的款项浮动为由，主张实际控制该账户的债权人对账户内的款项不享有优先受偿权的，人民法院不予支持。在银行账户下设立的保证金分户，参照前款规定处理。当事人约定的保证金并非为担保债务的履行设立，或者不符合前两款规定的情形，债权人主张就保证金优先受偿的，人民法院不予支持，但是不影响当事人依照法律的规定或者按照当事人的约定主张权利。”

（二）合作保证金的违约金功能

需要注意的是，在一般的保证金质押关系中，质押权人通常需待债务履行期届满或合同约定事由发生时，方可执行保证金扣划。然而就合作企业向村集体缴纳的合作保证金而言，一般前期合作协议会约定一旦合作企业发生违约情形，村集体即有权直接以保证金抵偿违约责任。这意味着违约事实本身构成合作保证金被适用的触发条件，其在功能上与违约金并无本质区别。但合作保证金与一般违约金责任履行规则上又存在明显差异：从一般违约金责任来看，其通常仅通过合同约定具体数额或计算标准，本质是对违约后可能产生的损害赔偿作出预先设定，但此类金钱给付无需当事人在合同订立或履约初期实际交付；且从约束范围而言，违约金责任多呈现双向性特征，即合同双方均可能因自身违约行为触发违约金支付义务。而合作保证金则不同，它表现为合同一方（如城市更新项目中的合作企业）向另一方（如村集体）单方面预先支付的金钱担保，仅存在单方向的支付义务。

关于合作保证金在法律性质上是否同时具备违约金的补偿性与惩罚性，抑或是否可与违约金同时适用，目前我国法律及行政法规层面尚无明确界定。在实践层面，往往认为合作保证金实质上应具有违约金的补偿功能，用于弥补因一方违约而给对方造成的实际损失。

例如，深圳市龙岗区人民法院在2023年审理的“深圳某公司、深圳某公司某分公司合同纠纷”一案中认为：“另考虑到两原告未向被告退还合作意向保证金1200万元，该笔款项亦能起到弥补两原告损失的作用。故，本院对两原告要求被告支付违约金1000万元的主张不予支持”，该观点表明，在合作保证金已覆盖实际损失的情况下，法院可能不再另行支持违约金，体现出合作保证金在实践中所具有的补偿性效果。例如，中山市中级人民法院在“佛山市南海区桂城街道凤鸣社区北区经联社、中山某有限公司合同纠纷”[（2025）粤20民终1120号]一案中则直接认为合作保证金实质上属于违约金：“本案二审争议焦点问题是：某癸与某丙公司基于《北区旧村居改造项目前期工作服务协议》、《<北区旧村居改造项目前期工作服务协议>补充协议》产生的合同关系终止后，案涉的保证金如何处理的问题……后双方签订《<北区旧村居改造项目前期工作服务协议>补充协议》，约定服务合同延期至2022年4月30日，并就上述300万元保证金的约定进行了变更，双方约定若因某丙公司本身原因不能按期完成约定的服务工作，则300万元保证金归某癸所有。从上述约定可以看出上述300万元保证金实质上属于违约金”。

城市更新项目前期阶段由合作企业向村集体缴纳的合作保证金同时具备保证金质押的担保属性与违约金的补偿功能，从而既区别于一般的保证金机制，也不同于纯粹的违约金制度。

02、合作保证金处理方式分析

关于合作保证金是否应当退还的问题，司法实践中存在以下几种处理方式：

（一）尊重意思自治，协议约定优先

若合作协议中已就合作保证金的处分方式作出明确约定，则首先应尊重当事人之间的意思自治，以协议约定为准。例如在“珑远翠珑湾投资有限公司、东莞市寮步镇上底村村民委员会等合同纠纷”[（2022）粤1971民初39446号]一案中，珑远翠珑湾投资有限公司与东莞市寮步镇上底村村民委员会、寮步镇上底股份经济联合社签订了《寮步镇上底村改造合作框架协议》，东莞市第一人民法院认为“根据《寮步镇上底村改造合作框架协议》第七条之约定，结合翠珑湾公司提交的案涉通知，原、被告已无法就案涉项目土地按《寮步镇上底村改造合作框架协议》约定的方式履行，两被告也未举证证明翠珑湾公司已取得案涉项目土地‘三旧改造’合作企业资格。因此，翠珑湾公司可主张解除《寮步镇上底村改造合作框架协议》并要求上底村委会返还案涉500万元”。

（二）协商解除或法定解除情形下损失平衡分配

城市更新项目合作协议的履行往往持续多年，履行过程受政策变化、行政审批影响较大。一般而言，项目合作前期阶段合作企业需要投入较大的人力、物力和财力完成工作。司法实践强调风险和损失的分配平衡，村集体作为委托方需承担配合合作企业完成相应工作的义务，合作企业则需证明其在项目前期推进的履约成果。合作保证金是否返还、如何返还会综合考虑双方是否有违约的事实，是否存在不可抗力或情势变更，是否存在一方违约的事实。

1.不可抗力或情势变更

若存在因满足无法预见、避免且克服的客观条件且直接导致合作基础丧失的不可抗力导致合同目的无法实现，则可能依据《民法典》第一百八十条“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定”、第五百六十三条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的……”及第五百九十条“当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但是法律另有规定的除外。……”，判令解除合同并免除双方违约责任，同时判令村集体退还履约保证金。

若存在情势变更情形，即存在订立合同时无法预见的重大变化且继续履行显失公平，在合作企业与村集体协商退出不成的情形下，法院则可能会依据公平原则裁量保证金退还比例及责任分担。如“深圳市某股份有限公司与深圳中华自行车（集团）股份有限公司合资合作开发房地产合同纠纷”[（2023）粤03民终2220号]一案中，法院认为：因《深圳经济特区城市更新条例》出台实施，导致案涉该项目在申报拆除重建类城市更新单元计划前应当取得的住户更新意愿比例从90%提高至95%，双方签订《中华花园二期城市更新改造项目合作合同》的目的无法实现，深圳中华自行车（集团）股份有限公司收取的保证金1000万元及其利息应予退还。

2.合同无法履行

若合同履行过程中发生致使合同无法履行或履行成本过高的事由，但不属于不可抗力或情势变更的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求终止合同权利义务关系，关于违约责任以及合作保证金的处理方式，需结合具体引发合同履行问题的事由综合判定。若合作协议解除归责于合作企业，则合作企业需按《民法典》第五百八十条承担违约责任且合作保证金全部或部分不予退还。若合作协议解除不可归责于任何一方或仅因协议期限届满合同解除，则可能依据公平原则自由裁量保证金的退还问题。

3.合作企业违约

若合作企业未在约定期限内完成合同义务，且无合法抗辩理由，无法证明属于上述任一情形，实践中法院或仲裁机构会倾向结合合同履行情况、村集体实际损失的基础上支持村集体没收全部或部分合作保证金的请求。例如，在“佛山市某甲置业有限公司与佛山市南海区某某社区河村经济联合社、佛山市南海区某某社区西紫股份经济合作社等合同纠纷”[（2022）粤06民终18005号]一案中，佛山市某甲置业有限公司（某甲公司）与佛山市南海区某某社区河村经济联合社、佛山市南海区某某社区西紫股份经济合作社等签订了《土地前期整理协议》，约定“土地前期整理成本由乙方垫资支付，在某某账户设立之日起10个工作日内，乙方须在某某账户存入2000万元垫资款作为启动资金，某某账户的款项不足以支付项目地块的整理费用时，甲方书面通知乙方，乙方在10个工作日内需及时安排后续整理资金存入某某账户，并进行相应的支付……逾期超过15个工作日未存入上述任一款项的，则视为乙方放弃土地前期整理合作方资格，甲方有权没收土地前期整理某某账户内资金（包括合同履约保证金）和解除本协议”，后某甲公司并未按约定足额支付启动资金，村集体主张某甲公司的行为已构成违约并主张解除合同、没收全部2000万元履约保证金。对此，佛山市中级人民法院经审理认为，尽管某甲公司存在违约行为，但合同实际履行时间较短（仅3个月余），且村集体未能充分举证其实际损失的具体构成与金额。因此，综合考虑违约情节、过错程度、合同履行情况等因素，酌定某甲公司承担500万元的违约责任，其余1500万元应予退还。

4.村集体违约

村集体一方违约情形如“深圳宝源置地有限公司、深圳市布吉投资股份有限公司合同系列纠纷”[（2012）深中法房终字第2798号、（2018）最高法民终124号等]中，合作企业宝源公司在《布吉金稻田拆迁补偿安置协议书》签订后，按照约定向布吉投资公司支付履约保证金500万元。此后，双方产生纠纷，布吉投资公司诉请解除《布吉金稻田拆迁补偿安置协议书》，要求宝源公司赔偿违约保证金500万元。深圳中院及最高院对此均认为：项目业主方布吉一村明确拒绝与宝源公司签订改造协议，使得宝源公司未能成为案涉城市更新单元的单一权利主体，进而不能获得案涉项目的改造资格，有设置合同履行障碍之嫌，无权单方解除合同，也无权请求宝源公司赔偿违约保证金。而与之相反，在宝源公司提起的系列房屋搬迁补偿合同纠纷[（2015）深龙法民三初字第2106号、（2016）粤03民终20836号]中，法院基于宝源公司不存在违约行为，涉案拆迁协议无法继续履行不可归责于宝源公司，且考虑到该协议终止履行后布吉投资公司据此收取了保证金属于获益一方，判决布吉投资公司向宝源公司返还保证金500万元，并支付自收取该款项之日起至还清该款项之日止的按银行同期贷款利率计算的利息。

03、前期投入费用：实现项目合作的履约成本

城市更新前期合作协议通常会约定合作企业需要先行垫付相当规模的前期费用用于项目前期工作（如项目调研、评估、计划申报、规划编制报批等），该部分投入根据项目体量及开发周期的不同，金额可从数百万元至数千万元不等，甚至累积达到数亿元。

前期投入费用的本质是合作企业为实现合同目的而主动承担的履约成本。首先，由于城市更新项目存在诸多不确定的风险因素，合作协议中的风险分配一般约定由合作企业主要承担，由村集体承担必要的协助与配合义务，且若因政策变动、规划调整等不可归责于合作企业的客观原因导致项目无法推进时，可根据公平原则对造成的损失进行重新分配；其次，因合作协议约定前期所需费用由合作企业承担，前期所需费用系合作企业履行合同约定的给付义务，但其性质并非纯粹的“单方负担”，而应视为合作企业为获取项目开发权所支付的对价之一。若因不可抗力、情势变更或村集体违约（如村集体违反协议约定未配合合作企业推进项目）导致合同解除，合作企业可主张部分或全部费用的返还或补偿；若合作企业因自身原因退出，则原则上无权要求村集体或第三方返还。

04、前期投入费用处理方式分析

前期合作协议一般会约定关于前期费用的处理，若项目进入实施主体确定阶段，前期合作企业被选为正式合作方，则该部分支出应由前期合作企业自行承担。若前期合作企业未入选正式合作方，前期所产生的费用应由中选的合作方支付给前期合作企业。

若前期合作企业在项目推进过程中提前自行退出，其已投入的前期费用可能面临无法收回的风险。此时，前期合作企业往往会与村集体协商，就已发生费用进行确认并达成一致，待新的合作方加入后，再由该方将相关款项补偿给前期合作企业。在房地产下行的时期，部分村集体对此通常持否定态度，认为项目未突进至引入正式合作主体阶段，意向合作协议提前退出违反协议约定，相关支出属于开发商应自行承担的商业市场风险。在项目无法推进的情况下，司法实践中对于前期投入费用应由合作企业和村集体共同承担抑或仅由其中一方自行负担，往往也需结合具体合同约定、履约情况以及项目实际进展等因素进行综合判断。同时，前期投入属于明确可量化的直接投入还是属于难以量化的服务工作投入或者非直接的项目投入，也影响具体的费用处理。

针对可量化的前期投入，法院通常依据协议约定处理方式及实际费用发生情况公平处理。例如“广州某某管理咨询有限公司、广州市番禺区某某合作经济社服务合同纠纷”[（2023）粤0113民初6206号]一案中，案件的争议焦点之一为《前期服务协议》中为500万元预付前期费用的退还问题，合作企业主张已依照《前期服务协议》预付了500万的前期费用，因外部政策调整导致项目无法推进，协议期满后不再续约，并要求全额返还预付费用。村集体则以合作企业未交付合格工作成果构成根本违约抗辩，主张有权依据《前期服务协议》没收全部费用。对此，法院未村集体关于合作企业的根本违约主张，而是认定协议因期限届满（非因合作企业违约）而终止，故触发协议中“退还剩余款项”的约定。至于前期服务费用的退还问题，法院区分了已实际发生和未发生的费用。对于村集体已支付且经合作企业事先同意的第三方服务费用（包括数据调查费与规划设计费），认定为履行协议的必要、真实支出，予以核减；而对于未实际支付的费用则不予处理。

又如“武汉长江经济联合发展股份有限公司、武汉市东湖生态旅游风景区先锋村村民委员会等合资、合作开发房地产合同纠纷”[（2020）鄂民终768号]一案中，案涉《合作意向书》约定：“非乙方（即合作企业长发公司）原因该项目被乙方以外的其他开发商竞得，甲方和丙方（即先锋村委会一方）在与竞得者签订项目土地转让补偿合同后30个工作日内全额退还乙方先期支付起订资金和利息，并协调竞得者对乙方的前期投入和利息给予合理的补偿。”法院认为：先锋村委会和长发公司在城中村合作项目无法继续履行的情况下，通过签订《解除协议》同意长发公司退出合作改造项目，并对涉及长发公司投入资金的审计、确认、返还作出明确约定，《合作意向书》解除后，长发公司为履行合同向先锋村委会支付的款项，先锋村委会应依法予以返还。

针对难以量化的投入（如协调费用、人力费用、咨询服务费用等），或者为了推进项目支出的股权处置费用等间接投入（如深圳宝源置地有限公司、深圳市布吉投资股份有限公司合同纠纷案中宝源公司认为其为推进项目拆迁而购买银龙公司股权的4500万元应得到赔偿，但最终法院认为不是为推进项目开发而支出的必要且合理费用），因其已沉淀于项目中难以分割，且可能协议缺乏明确的处理约定、在关联性方面举证难度也更大，实践中更多情况下需要依赖各方以协商谈判方式达成一致意见，难以通过司法途径计算清理。

综上，在涉及城市更新前期费用的争议时，法院不仅会严格审查合同条款的约定，还会关注合同履行过程中的实际情况和证据完整性。是否构成违约、应否退还费用，极大程度上取决于履约证据是否充分、合同解除事由是否成立，以及风险分配是否符合商业逻辑和公平原则。尤其当项目因政策等外部原因无法继续推进时，各方责任的认定更须建立在扎实的履约事实基础之上。对此，各合作方在开展前期工作中应注重书面记录与过程留痕，以防范后续合作争议及法律风险。

结语

综上，在城市更新项目中，双方签署的合作协议是界定彼此权利义务关系的基础性法律文件，其内容设计与条款明确性对项目推进及项目清理中产生的争议解决具有重要影响。前期合作协议不仅需明确工作范围、履约时限等，还应合理设置风险分担机制，特别是在涉及“合作保证金”与“前期投入资金”等关键资金安排时，须作出清晰、可执行的约定。

在合作保证金的处理上，应于协议中明确其适用情形与退还条件，在合作协议中科学设置合作保证金的触发条件与退还机制，既可保障村集体权益，也有助于避免后续纠纷。目前司法实践虽未对其法律性质作统一界定，但普遍认可其具备担保与补偿的双重功能。如出现因不可抗力、情势变更或村集体违约等导致合同无法履行，法院通常依据公平原则和损失实际发生情况，判断是否应全部或部分退还保证金；如因合作企业自身原因造成违约，村集体则有权按约定扣留保证金。

就前期投入资金而言，其法律性质属于合作企业为实现合作协议目的所主动承担的履约成本。该类资金通常金额巨大，且回收高度依赖项目进展顺利。若因政策变动、规划调整等不可归责于企业的原因导致项目终止，合作企业可依据协议约定或公平原则请求补偿；如合作企业单方退出，则面临自行承担损失的风险。法院在审理此类争议时，也会重点审查合同约定、实际履约证据以及风险分配的合理性，综合考量项目实际情况与当事人真实合意。因此，为有效防控风险，各方应在合作过程中重视履约证据的保存与过程管理，包括工作成果文件、付款凭证等，以增强主张的证明力。此外，可在合作协议中引入相应的调整机制和争议前置处理程序，从而能够在问题出现初期通过协商而非诉讼化解潜在冲突。

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